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由“镇”入“市”龙港探路高质量城镇化

  鳌江南岸,有“市”新生。

  9月25日,由建制镇直接升格而来的温州龙港市正式挂牌成立,新的县级龙港市由浙江省直辖,温州市代管。建镇初始,水不清、灯不明、路不平的小渔村,历经35年改革探索,悄然嬗变成为中国新型城镇化建设样本。

  龙港的这一“升格”,意味着沉寂多年的“撤镇设市”终于开闸。诸多向着“城市”冲刺的特大镇,也看到了希望。

  有“市”新生

  从“中国第一座农民城”到“中国第一镇改市”,龙港走了35年。

  浙江省委书记车俊日前在龙港市成立大会上表示,“龙港‘撤镇设市’是大势所趋、人心所向,也是瓜熟蒂落、水到渠成。”

  因改革而生,伴改革而长的龙港,早已是一个承载梦想、创造奇迹的地方。

  自1984年建镇以来,龙港历经从小渔村到农民城、从农民城到小城市培育、从小城市培育到“撤镇设市”三次改革的历史性跨越,在经济社会发展、行政体制改革、城市治理创新等诸多方面,都交出了一份亮眼的“成绩单”。

  数据显示,35年来,龙港面积从5.2平方公里扩大至183.99平方公里,下辖73个行政村30个社区,人口从5000多激增至38.2万,是浙江省人口规模最大的建制镇,也是全国综合实力百强镇20强、浙江省最具吸引力小城市之一。2018年,龙港地区生产总值299.5亿元,财政总收入达24.6亿元,人均地区生产总值7.86万元,城镇化率达63.2%。

  在人口、产业规模迅速膨胀的同时,龙港原有的镇级行政管理架构与不断增长并且不断多样化和复杂化的经济、社会需求愈加不相适应,“小马拉大车、大脚穿小鞋、大个子穿小衣服”的体制机制问题束缚了龙港的发展,主要表现在:一是财权小,财政资金大部分上缴与事权不匹配,建设资金、城镇化成本难以负担;二是事权小,如执法权限等管理权限不够;三是地权小,土地管理权限小,建设用地不足。

  但深蕴改革基因的龙港,并未就此停步不前。自1995年被国务院11个部委列为全国小城镇综合改革试点镇后,2009年,龙港镇被列为温州强镇扩权5个试点之一;2010年,龙港镇跻身浙江省首批27个小城市培育试点镇;2014年,龙港被确定为首批国家新型城镇化综合试点镇……龙港一直在积极破解自身可持续发展难题,寻求“撤镇设市”的突破。

  念念不忘,必有回响。在蹄疾步稳的试点过程中,龙港将41个镇级机构整合为15个大部门,承接1575项苍南县下放的县级权限事项,基本具备县级管理能力,大部门制改革和县级权限下放的经验做法被国家发展改革委向全国复制推广。2018年5月,龙港启动“撤镇设市”申报工作

  2019年8月30日,浙江省人民政府召开新闻发布会正式宣布,经国务院批准,民政部复函浙江省人民政府,同意撤销苍南县龙港镇,设立县级龙港市。新设的龙港市由浙江省直辖,温州市代管。

  “龙港建城,顺应群众意愿、改善群众生活;龙港设市,同样如此。”作为龙港镇第一任党委书记,当年带着龙港农民一起建城的陈定模希望,龙港市扛起使命担当,胆子大一些、思想开放一些、手脚放开一些,不断推进龙港新型城镇化的改革发展之路走向纵深,走出一条可复制、可推广的科学发展路子。

  “市”展拳脚

  “镇”与“市”,虽仅有一字之差,却是从“乡镇”到“城市”的跨越,意味着事权、地权、财权等各项权限的全面升级,对区域发展而言却犹如注入一剂多巴胺。

  “升格”为市,龙港就能够突破既有行政建制对特大镇的约束,打破权力放了又收的循环,享有更广阔的空间施展拳脚,激发和释放改革红利,努力为全省、全国提供更多可复制、可推广的经验。

  浙江省民政厅厅长王剑侯认为,“龙港‘撤镇设市’,不仅仅是行政区划的调整,也是行政管理体制的一次改革和探索。”

  在王剑侯看来,龙港“撤镇设市”最大的亮点和特色,就是“大部制、扁平化、低成本、高效率”,为全国基层管理体制改革提供了新方法。

  据了解,龙港市挂牌成立后,将进一步深化实行大部门制,在试点过程中设置的15个党政大部门将进一步优化调整、申报升级。同时,创设基层治理委员会,统筹协调村居(社区)、基层治理平台的事务。不设乡镇、街道,划分9个片区,各片区设立非独立法人、无固定编制的片区党工委和基层治理中心,推进“扁平化”管理。龙港市还将严控人员机构编制规模,大幅缩减行政成本,全面启动“智慧龙港”建设,把政府行政审批和公共服务延伸至基层治理平台和村居,从而提高基层便民服务水平。

  正如龙港工商联主席、总商会会长倪法川所言,“撤镇设市对于龙港来说,就是一次新生。相信龙港此机会,在城市建设产业发展、民生保障等方面会有更大的发展空间,一定会迎来新一轮的高质量跨越。”

  机遇固然难得,但挑战亦不容小觑。中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞指出,超级镇、特大镇往往是一个县域的经济重心,如果独立出来“升格”为县级市,将对所在县未来的发展产生非常大的影响,也有可能对原有的县域经济造成割裂,形成更多的行政壁垒。如何平衡与所在县的关系考验着地方政府的智慧。

  温州市市长姚高员表示,改革的目的是推动高质量发展,不仅要让龙港发展得更快更好,而且也要让苍南发展得更快更好。

  新晋龙港市,选择与苍南两地实行协同发展、错位竞争。温州市、苍南县、龙港市将组成统筹协调机制,推动苍南、龙港两地机制共创、规划共绘、设施共建、产业共兴、环境共保、民生共享,实现高质量发展。

  如在设施建设方面,两地在规划统筹的基础上将各自加大投入、加快谋划建设重大交通、市政设施、社会事业等基础设施。同时,加强合作,防止低水平重复建设,如垃圾处置、污水处理、水资源综合利用等公共服务设施将推行“谁使用、谁获益、谁付费”,建立设施共建、义务共担、利益共享机制。

  再如在产业培育方面,温州市级将加强对两地产业发展、园区规划的指导,优化产业布局,促进产业互补共融。推动两地壮大各自的主导产业、特色产业、新兴产业,形成新的增长点。

  如何加快建设成为市场化建城引领区、基层治理改革创新实践区、民营经济创新发展示范区,努力打造新型城镇化的全国样板,是摆脱“小马拉大车”困境后,龙港亟待破解的新命题。

  冲“市”而行

  中国的城镇化,不只是“农民进城”,还有农民就地就近城镇化。龙港设市便是新的探索与尝试,提供了一个如何激发中小城市活力、推进低成本城镇化的样本。

  浙江省发展改革委副主任翁建荣认为,龙港“撤镇设市”,围绕行政管理体制创新,固化改革成果,有助于全面推进农业转移人口市民化,探索农民就地就近城镇化和城乡融合发展,提高农民获得感和幸福感。

  事实上,早在2016年2月,国务院出台的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中就指出,要“培育发展一批中小城市,将具备条件的县和特大镇有序设置为市”。

  今年4月,国家发改委公布的《2019年新型城镇化建设重点任务》中提出,“稳步增设一批中小城市,落实非县级政府驻地特大镇设市。推动经济发达镇行政管理体制改革扩面提质增效,解决法律授权、财政体制、人员编制统筹使用等问题”。

  在政策频传利好的同时,龙港“撤镇设市”靴子落地,为其他特大镇设市提供了参考与借鉴。

  如今,在诸多冲刺“城市”梦想的超级镇、特大镇看来,“镇改市”的政策窗口已然打开,跃跃欲试者越来越多,呼声逐渐高涨。

  龙港之后,下一个是谁?

  目前,我国建制镇有21297个,其中,镇区常住人口20万以上的建制镇有54个,还有个别接近百万人口的城镇,经济总量过百亿元,这些镇早已接近城市的规模,“撤镇设市”的可能性比较大。

  据《中国中小城市绿皮书》显示,2018年度全国综合实力千强镇前100名中,龙港镇居于第17位。除江苏昆山市玉山镇等在所在县级政府驻地的以外,在广东、福建、江苏、浙江等地都有一批经济和人口规模更为庞大的经济强镇,基本符合“镇改市”的条件。

  牛凤瑞认为,一些地域面积广,有自己的辐射范围且有相应的发展空间的超级镇、特大镇更适宜“撤镇设市”。

  蛟龙出港,大有可为。未来,龙港市将为进一步完善国家城市化体系和拓展城市化新路径提供浙江经验、温州实践。

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